大连市甘井子区营城子街道营城子村是地处城市近郊区的大村，在全域城市化推进的过程中，围绕保护农民土地承包权做了很多尝试，在城市近郊农村起到了很好的示范作用。近期该村党委副书记于孔仪同志，以改革实验区的名义，在大连市委主办的《领导决策》第96期月刊上，发表了题为《保护城郊农民土地承包权探索》一文。
城市近郊区保护农民土地承包权的新探索
多年来，我们围绕保护农民土地承包权做了许多创新的尝试，取得了较好的效果。
一、土地承包关系的演变过程和现状
地处大连市近郊的甘井子区营城子街道营城子村是计划经济年代的副食品供应基地，盛产水果、蔬菜、海鲜、禽蛋，且工副业发展兴旺。
农村改革起初，即1983年第一轮土地承包时，根据全国实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制的形势，营城子村按照上级政府的相关政策，结合本村工副业比较发达的实际，选择了专业承包的模式，以保证大连市菜篮子工程和市民的副食品供应，更有利于集体经济的发展。从那时起便形成了果园、蔬菜、养殖、渔业、工厂为主要专业的承包的格局。
由于形势的变化，社会的发展，更得益于地处大连市区较近的优势，很多有识之士和多数的年轻人逐步走出黄土地，向着更为开放、经济效益更高的行业转变。但在土地承包权问题上，多数人对于土地承包权的意识淡薄，放弃、转让、撂荒者居多，这种状况一直延续到上世纪末。
党的十六大以来，国家工业化、农村城市化的进军号角已经吹响，应运而生的工业园区落户到我村。2003年随着征地补偿工作的开展，承包户得到了应有的补偿资金，很多无地农民如梦方醒，对土地承包权提出了强烈要求。2004年—2005年春，由于政策宣传不到位，执行有偏差，不仅得到补偿的承包户有上访闹事的，一些无地农民更是聚众上访，直接影响了社会和谐与稳定。
为了解决这一问题，2005年春，新的领导班子在上级领导的支持下，做出了四项决定： 1、先召开老支部书记、老村干部参加的研讨会，现任村委会全体成员包括支部书记、居民组长、访事员一起参加研讨。2、以居民组为单位，组织党员、村民代表、村民一起参加。3、到田间地头、家庭炕头促膝谈心，推心置腹的相互交流，寻求符合政策，顺应民意的解决办法。4、班子主要成员采取重点走访，个别交谈的多种形式了解情况，掌握动态，以寻求妥善解决的办法。
保护农民土地承包权的创新措施
在调查研究的基础上，我们根据国家关于农民土地承包的法律和我村的实际，提出了三项创新措施：
一是出台了以“分份不分地”为核心内容的《营城子村农业承包体制调整与改革的实施方案》。
2005年11月29日我村出台了《营城子村农业承包体制调整与改革的实施方案》，其核心内容就是“分份不分地”所谓“分份”就是将全村的耕地承包权，按现有人口量化到每一个享有土地承包权的集体组织成员身上，即分的是承包权，以虚拟的形式体现出来，不是实际分地到地块。“不分地”则是面对多年来承包户在土地上的投入所形成的资产，属合法经营的产物，且集体没有收购其地上附着物的实力，所以地上附着物只能通过有偿流转的办法，才能使无地农民合法取得土地实际经营权，原合法取得的合同仍然有效。
这些做法是有法律依据的。《承包法》第五条规定：“农村集体组织成员，有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体组织成员承包土地的权利”。这就是无地农民“要地”和“分份”的法律依据。
第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法利益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”。因此，“不分地”是保护承包者的经营权，而且这种权利是在不同时期以合同的形式合法取得。
第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿的进行土地承包经营权的流转”。若想取得承包经营权，必须遵循以上法律规定。
二是对集体经济组织成员做界定
要“分份”分承包权益，分给谁，不分给谁，怎么分是一项非常复杂、涉及面广泛、政策性强的具体工作，我们仍然依据《承包法》对现有近6千村民进行入户登记造册。在上级有关部门的领导下，终于在2006年5月26日，经村民代表大会通过出台了《营城子村关于确定耕地权益份额的规定》。规定将村民中的三类人员，按不同比例享受权益份额：第一种是世居农业户，且户籍没有迁出的人员享受100%的权益份额。第二种是1993年1月1日后，世居农户就地农转非，享受80%的权益份额。第三种是现户籍关系在我村的非世居农业户，交纳相应的集体积累等项税费后享受权益份额。世居非农业户及其他人员则不享受权益份额。确定好享受的名单，登记造册后，发放《耕地权益份额证》，至此农民手里有了一个实实在在的合法凭证。
三是出台了《营城子村征地补偿实施方案》
《耕地权益份额证》发放的工作中，仍然有不少人对这种做法持怀疑态度，特别是那些无地的上访户，拿了证后还有过多忧虑。2007年春，大连橡塑机厂的搬迁工作落户到营城子村，因此需要征300亩土地。由于以前村里上访动乱的导火索就是征地引发的，经过了长期的调查研究，并在21天晚上的走访、研讨中，已经有了基础性的工作，理清了思路，最终在2007年3月8日出台了《营城子村征地补偿实施方案》，并在村民代表大会上一致通过。征地方案的出台，有效地保护了农民的土地承包权，并且通过合理的征地补偿体现了由土地承包权带来的收益。
保护农民土地承包权的几点做法与感悟
一是认真实施征地补偿办法是保护农民土地承包权益的重要措施。在实施工作中，参与动迁工作人员自身要懂得和掌握国家及各级政府的法律、法规及政策，对保护农民土地承包权有清醒的认识，严格规范征地手续及操作规程，为被征地户维权、谋利。要精通业务，熟知被征地户两补资金的发放政策、地上附着物的价值，以及青苗各品种的市场行情，以便在被征地户提出合理要求时，给予满足。最主要的一点是领导必须有较高的威望，只有言必信、行必果，大公无私，掌握公平，群众相信你，愿意和你接触，理性对待动迁。
二是在农转城的工作当中应当重视保护农民土地承包权的收益。2007年营城子镇被正式转为城市管理，改为营城子街道，进而进行了农转居的户籍改变。
2008年秋天开始了社保工作的实施阶段。根据营城子村的实际，相继对适龄的参保人员，以份额证为依据，垫付1万元、两千元、几百元不等的资金，这一政策让全村持有份额证的人员广泛受益。土地承包权得到了进一步的保护。
三是城市化进程中更应当提升保护农民土地承包权的权益。2009年随着辽宁沿海经济带的进一步开发、开放，滨海公路的动迁工作逐步开展，2010年春天滨海路动迁工作的实施，不但需要动迁土地，而且还要动迁近百户的居民房屋。
为此，我们先后多次召开被动迁户的听证会、研讨会，问计于百姓，最后出台了补偿方案，其核心内容是按有照房屋面积拆一还一，其奖励政策主要有：持有份额证的集体组织成员，每人奖励15平方米房屋面积。世居的本村村民则每人奖励10平方米房屋面积。非世居持有房照的按实际面积奖励10%。
这个政策的出台，得到了全体村民代表的一致通过。